中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見

中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見
（2025年5月24日）

碳市場是利用市場機制積極應(yīng)對氣候變化、加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。為推動建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習(xí)近平經(jīng)濟思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，兼顧綠色低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展需要，堅持有效市場、有為政府，堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的碳市場，有計劃分步驟擴大實施范圍、擴展參與主體，營造更加公平公開透明的市場環(huán)境，努力實現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，激發(fā)全社會綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動力，為積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、建設(shè)美麗中國提供重要支撐。

主要目標是：到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領(lǐng)域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

二、加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場

（一）擴大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍。根據(jù)行業(yè)發(fā)展狀況、降碳減污貢獻、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類。

（二）完善碳排放配額管理制度。建立預(yù)期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)特點、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標。根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步由強度控制轉(zhuǎn)向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制。穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制，平衡市場供需，增強市場穩(wěn)定性和流動性。合理確定用核證自愿減排量抵銷碳排放配額清繳的比例。

（三）加強對碳排放權(quán)交易試點市場的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。統(tǒng)籌好全國碳排放權(quán)交易市場和有關(guān)地方試點開展的碳市場。現(xiàn)有碳排放權(quán)交易試點市場要按照有關(guān)要求規(guī)范建設(shè)運行，助力區(qū)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。鼓勵碳排放權(quán)交易試點市場在擴大覆蓋范圍、完善市場調(diào)節(jié)機制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)探索經(jīng)驗。建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場。

三、積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場

（四）加快自愿減排交易市場建設(shè)。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會期待高、社會和生態(tài)效益兼具的重點領(lǐng)域加快方法學(xué)開發(fā)，有效服務(wù)社會自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。強化自愿減排項目開發(fā)、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。項目業(yè)主、審定與核查機構(gòu)要恪守誠信原則，嚴格落實承諾事項，主動接受社會監(jiān)督。加強全國碳減排資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各類自愿減排交易活動。

（五）積極推動核證自愿減排量應(yīng)用。倡導(dǎo)推動黨政機關(guān)、企業(yè)、社會團體等在綠色供應(yīng)鏈管理、開展大型活動、履行社會責任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，各級黨政機關(guān)和國有企業(yè)要發(fā)揮表率作用。完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國際認可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)品碳中和。

四、著力提升碳市場活力

（六）豐富交易產(chǎn)品。穩(wěn)慎推進金融機構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對溫室氣體減排的支持力度。建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，規(guī)范開展與碳排放權(quán)相關(guān)的金融活動，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道。以全國碳市場為主體建立完善碳定價機制，充分利用全國碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，為金融支持綠色低碳發(fā)展提供有效的價格信號。

（七）擴展交易主體。支持銀行等金融機構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，穩(wěn)妥推進符合要求的金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。

（八）加強市場交易監(jiān)管。規(guī)范重大政策信息發(fā)布，完善市場交易風(fēng)險預(yù)防預(yù)警及處置程序，開展全國碳市場價格跟蹤評估，推動形成合理交易價格。加強交易行為監(jiān)管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為。建立重點排放單位履約風(fēng)險評估預(yù)警和管理制度，防范履約風(fēng)險。加強對碳金融活動的監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)按照市場化、法治化原則做好金融服務(wù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

五、全面加強碳市場能力建設(shè)

（九）完善管理體制和支撐體系。建立健全與全國碳市場發(fā)展階段相適應(yīng)、有利于加強統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責清晰、運行高效的管理體系。加強全國碳市場管理能力建設(shè)。推動建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國碳市場管理系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強化服務(wù)功能，保障數(shù)據(jù)安全。

（十）加強碳排放核算與報告管理。健全企業(yè)溫室氣體排放報告制度。結(jié)合全國碳市場建設(shè)，加快修訂重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標準。實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監(jiān)測的碳排放核算。加強碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理，依法進行檢定或校準，制定計量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計量審查。實施重點排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。

（十一）嚴格規(guī)范碳排放核查。完善重點行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，明確核查要點和要求，規(guī)范核查流程。推動審定核查機構(gòu)嚴格遵循客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹?shù)脑瓌t，對碳排放進行全面核實查證，確保審定、核查結(jié)果的準確性和可信度。對碳排放報告持續(xù)保持高質(zhì)量的重點排放單位可結(jié)合實際簡化核查。

（十二）加強碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程監(jiān)管。壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任，推動企業(yè)建立健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度。地方生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門會同有關(guān)部門加強碳排放數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，綜合運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升監(jiān)管水平。加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為。

（十三）加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管。對全國碳排放權(quán)交易市場核查機構(gòu)實施認證機構(gòu)資質(zhì)管理，明確準入條件、行為規(guī)范和退出機制。加強碳排放相關(guān)檢驗檢測機構(gòu)管理，建立違規(guī)機構(gòu)清出機制。積極培育咨詢服務(wù)、檢驗檢測、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期開展評估，促進第三方技術(shù)服務(wù)市場健康發(fā)展，打造更多國際性專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。推動技術(shù)服務(wù)機構(gòu)加強行業(yè)自律管理。

（十四）完善信息披露制度。重點排放單位、注冊登記機構(gòu)、交易機構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、金融機構(gòu)等根據(jù)有關(guān)要求及時公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。建立碳市場相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享機制。依法加強重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和金融機構(gòu)信用監(jiān)督管理。

六、加強組織實施保障

（十五）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實際抓好本意見貫徹落實。地方各級黨委和政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，積極推進綠色低碳轉(zhuǎn)型，強化對碳市場建設(shè)運行的政策支持，加強對重點排放單位的監(jiān)督管理，扎實做好本地區(qū)重點排放單位配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作。生態(tài)環(huán)境部要加強碳市場建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實施和跟蹤評估，系統(tǒng)推進任務(wù)落地落實。有關(guān)部門要根據(jù)職責分工，加強協(xié)調(diào)配合和監(jiān)管指導(dǎo)，形成工作合力。重大事項及時按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。

（十六）強化政策法規(guī)支撐。研究完善相關(guān)法律法規(guī)，為碳市場建設(shè)提供法律支撐。開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究。健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機關(guān)履行碳市場行政監(jiān)管職責。加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全國碳市場注冊登記和交易收費規(guī)則。完善全國碳市場資金清算機制，提高資金清算效率。降低碳市場制度性交易成本。

（十七）深化國際交流與合作。積極參與應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機制規(guī)則制定，推動全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型。加強國際磋商和對話交流。加強碳市場領(lǐng)域交流合作，推動技術(shù)、方法、標準、數(shù)據(jù)國際互認。多渠道宣傳我國碳市場建設(shè)做法和經(jīng)驗。